Гуманитарная составляющая внешней политики государства


Вызовам, связанным с широким распространением в ряде регионов мира ничем не защищенных (обесцененных) форм человеческой жизни и их постепенным распространением за пределы конфликтных зон и кризисных контекстов, могут быть противопоставлены политические меры со стороны международного сообщества и отдельных государств. Наиболее весомой и одновременно наиболее просто измеряемой («квантифицируемой») частью гуманитарного внешнеполитического вклада конкретных государств является их политика содействия развитию, а также оказание гуманитарной помощи за рубежом. И то, и другое направлено на решение проблемы девальвации ценности человеческой жизни, так как гуманитарная помощь предполагает непосредственное сохранение жизней и облегчение страданий в чрезвычайных пространствах, а политика содействия развитию нацелена на ликвидацию условий, в которых уязвимость человеческих жизней достигает массовых, предельных масштабов, и люди потенциально становятся объектами насилия, заменяющего собой политику.

Традиционные страны-доноры.

По данным статистики, объемы официальной помощи развитию (ОПР) в мире неуклонно растут и удвоились за период 2000–2015 гг. Согласно докладу Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2016 г. нетто-объем официальной помощи развитию достиг очередного пика в 142,6 млрд. долл. (что на 8,9% больше, чем в 2015 г.), составив 0,32% совокупного валового национального дохода государств-доноров, входящих в Комитет содействия развитию (КСР) ОЭСР (см. график 1). [27]

Наибольший рост ОПР продемонстрировали Австрия, Бельгия, Чехия, ФРГ, Греция, Исландия, Ирландия, Италия, Польша, Словакия, Словения и Испания – в основном благодаря увеличению расходов на помощь беженцам непосредственно на территории этих стран. [28] Так, в 2015 г. все государства-члены ЕС вместе взятые потратили около 9,7 млрд. долл. на помощь 1,2 млн. лиц, искавших убежища на их территории, в то время как на помощь странам, генерирующим крупнейшие потоки беженцев (Сирии, Афганистану, Сомали, Южному Судану и Судану), они направили лишь около трети этой суммы (3,1 млрд. долл.).


График 1. Нетто-объем ОПР доноров, входящих в КСР ОЭСР, 2016 Источник: ОЭСР, 2017

График1_Громогласова.jpg

По объемам ОПР наиболее щедрым донором остаются США, за которыми следуют ФРГ, Великобритания, Япония и Франция. В то же время из этой пятерки лидеров только Великобритания и ФРГ в 2016 г. достигли или даже превысили целевой показатель по выделению средств на развитие в размере не менее 0,7% валового национального дохода (ВНД), установленный ООН. Если оценивать гуманитарный вклад членов КСР по доле средств, выделенных на ОПР, то ведущие позиции будут распределены иначе (график 2): в 2016 г. более 0,7% своего ВНД на помощь развитию потратили Норвегия, Люксембург, Швеция и Дания. [29]

В последние годы меняется и секторальное распределение помощи. Доля гуманитарной помощи в общем объеме ОПР государств-членов КСР ОЭСР растет (см. график 3): с 9% в 2010 г. до 13% в 2015 г. Выше всего эта доля в общем объеме помощи – у Канады и США (22%). Крупнейшим донором гуманитарной помощи в мир в абсолютном изменении остаются США (в 2015 г. объем гуманитарной помощи США составил 6 млрд. долл.). За ними следуют ЕС как коллективный донор и Великобритания. ФРГ, Япония, Южная Корея и Нидерланды более чем удвоили свои гуманитарные бюджеты за период с 2010 г. Десять крупнейших реципиентов гуманитарной помощи — это африканские государства. Между тем, в 2015 г. помощь Сирии и соседним с ней странам в связи с продолжающейся войной возросла до 36% общего объема гуманитарной помощи. Однако гуманитарные нужды все равно не удовлетворяются в полной мере. Согласно «Глобальному гуманитарному обзору 2017 г.», 128,6 млн. человек (или 1,8% населения планеты) в 33 странах нуждались в гуманитарной помощи, т. е. фактически находились на грани выживания, но получали ее только 92,8 млн. человек. [30]


График 2. Доля чистой ОПР членов КСР в их ВНД, 2016г. (%) Источник: ОЭСР, 2017

График2_Громогласова.jpg

В последние годы наметилась тенденция снижения объемов помощи наименее развитым странам (НРС). Так, большинство государств-членов КСР ОЭСР до сих пор не достигли определенного ООН целевого показателя по выделению помощи на развитие НРС в размере не менее 0,15% своего ВНД. В 2014–2015 гг. в среднем почти половина официальной помощи наименее развитым странам направлялась всего 7 из 48 НРС (Афганистану, Бангладеш, ДРК, Эфиопии, Мьянме, Южному Судану и Танзании). Афганистан получил 15% такой помощи, а ДРК, Эфиопия, Южный Судан и Танзания – около 25%.

Снижаются и объемы ОПР, направляемые в «хрупкие» государства и конфликтные зоны (см. график 4) – в основном, за счет сокращения помощи со стороны Бельгии, Канады, Франции и США. В то же время ФРГ, Япония и Великобритания увеличили свою помощь таким адресатам. Из государств, входящих в КСР ОЭСР, основными донорами ОПР в зонах нестабильности в 2015 г. являлись США (12,7 млрд. долл.), Великобритания (5,7 млрд.) и институты ЕС (5 млрд.) – совместно эти доноры предоставили более 50% валовой двусторонней ОПР в нестабильных
«контекстах».

Проблема эффективности гуманитарной составляющей во внешней политике традиционных доноров требует отдельного внимания. Если понимать эффективность в терминах ответа на вызов, который представляет собой «девальвированная» жизнь, налицо своего рода проблема «масштаба». Если вызов возникает на микроуровне (теряют защиту и ценность жизни конкретных людей), то внешнеполитическая гуманитарная деятельность государств развивается на «макроуровне». Ее цели также имеют, скорее, общий характер: спасение жизней в массовом порядке в чрезвычайных условиях, борьба с «базовыми причинами» страданий (например, с бедностью) и т. п. Это означает, что часто игнорируется такой аспект проблемы, как постоянное воспроизводство незащищенной, «девальвированной» жизни: как отмечает ряд исследователей, современная деятельность по оказанию гуманитарной помощи вписана в ту же логику «чрезвычайной политики», которая и порождает гуманитарные проблемы. [31] Ответом на данную критику стали определенные концептуальные сдвиги в гуманитарной политики США, Великобритании, ФРГ, Канады, Австралии, Японии и ряда других государств в сторону большей согласованности между политикой по оказанию чрезвычайной помощи – и посткризисным восстановлением и долгосрочным развитием.

График 3. Нетто-объем гуманитарной помощи ($млн в текущих ценах)

График3_Громогласова.jpg

График 4. Валовая ОПР государств-членов КСР, направленная в "хрупкие" государства и зоны нестабильности

График4_Громогласова.jpg

Проблема «масштаба» требует включения некоего промежуточного звена в гуманитарную деятельность государств на международном уровне. Этим институциональным звеном могут быть организации гражданского общества. Именно они являются каналом, по которому гуманитарный импульс со стороны государств доходит до своих адресатов на уровне конкретных индивидов, микросообществ и т. п. Но здесь возникает еще одна сложность, которую часто упускают из виду. Возвращение человеческой жизни ее ценности - это всегда работа по реабилитации, которая предполагает некое концептуальное видение, каким должен быть этот новый «воссозданный» субъект. Иными словами, реабилитация является одновременно социальным конструированием, а видение такого «нового» субъекта может быть разным: либеральным или, например, «традиционным», вытекающим из определенной религиозной и культурной традиции.

Западные доноры и НПО продвигают «либеральное» видение субъекта (например, одним из приоритетов гуманитарной политики является упор на права женщин, в т. ч. в странах с мусульманскими религиозно-культурными традициями).

Сложность состоит в том, что если «либеральное» социальное конструирование терпит неудачу, то в результате вновь воспроизводится «девальвированная жизнь», лишенная не только идентичности, но уже и традиций, а иногда и семейных уз и опор.

В целом гуманитарная деятельность «традиционных» западных доноров может как минимизировать масштабы проблемы «девальвированной» жизни, так и способствовать ее усугублению. В таких кризисных контекстах, как, например, Афганистан, [32] может идти постоянная борьба между различными акторами (местными и внешними) за право предоставлять защиту тем, кто ее лишен. Эта конкуренция лишь способствует затягиванию чрезвычайных ситуаций.

«Новые доноры». В последнее время все более заметной становится гуманитарная деятельность «новых доноров» (не участвующих в работе КСР ОЭСР). [33] В 2015 г. валовый объем их ОПР достиг 24,6 млрд. долл. С одной стороны, это составило 15,8% от валового объема ОПР всех доноров (включая входящих в КСР), [34] но с другой стороны, по сравнению с 2014 г. объем помощи со стороны «новых доноров» сократился на 24%. «Новые» доноры неоднородны по своему составу: они включают страны БРИКС (Бразилию, Россию, Индию, Китай и ЮАР), ряд стран Латинской Америки, Юго- Восточной Азии и Ближнего Востока.

Россия предоставляет ОЭСР статистику по своей политике содействия развитию. В 2016 г. нетто-объем российской ОПР достиг 1 млрд. долл., что составило 0,08% российского ВНД. Для России, которая единственная из государств группы БРИКС является только «донором», не совмещая эту роль с ролью реципиента помощи, также характерно предоставление основной доли ОПР по двусторонним каналам: в 2015 г. двусторонняя помощь составила 78% российской ОПР. Основными адресатам российской помощи являлись государства-члены СНГ, Сирия, Сербия и Гвинея, [35] а ее приоритетными направлениями были здравоохранение, бюджетный и налоговый сектора, продовольственная безопасность и образование.

Из 10 доноров, не передающих статистику по своей ОПР ОЭСР, [36] 9 являются как «провайдерами», так и реципиентами помощи развитию (исключение составляет Катар). Они включают в себя четыре государства БРИКС (Бразилию, Китай, Индию, ЮАР), а также Мексику, Коста-Рику, Колумбию, Чили и Индонезию.

Из государств группы БРИКС по объемам выделяемой помощи лидирует Китай. Общий объем финансирования, предоставленного Китаем развивающимся странам, в 2015 г. составил 3,1 млрд. долл. (что ниже, чем в 2014 г.: 3,4 млрд.). Как и Россия, Китай в основном оказывает свою помощь по двусторонним каналам. В 2015 г. лишь 7.5% (233 млн. долл.) были направлены через многосторонние организации. Реципиентами китайской ОПР являются порядка 120 государств-партнеров. Китай активно поддерживает инфраструктурные проекты, а также оказывает гуманитарную помощь развивающимся странам. Кроме того, Китай участвует в трехстороннем формате взаимодействия [37] и осуществляет совместные проекты с Программой развития ООН, Всемирным банком и членами КСР (Нидерландами, Великобританией, США и др.).

Общий объем финансирования, направленного Индией развивающемуся миру, в 2015 г. вырос в реальном выражении (до 1,8 млрд. долл.) по сравнению с 2014 г. (1,4 млрд.). В 2015 г. основным получателями индийской многосторонней помощи были Международная ассоциация развития и организации системы ООН. По двусторонним каналам Индия в основном помогает своим соседям – странам Южной и Центральной Азии. Так, в 2009–2015 гг. Бутан получил 61% индийской двусторонней помощи, Афганистан – 9%, Шри-Ланка – 7%, Непал – 5%, Бангладеш – 3%, Мьянма и Мальдивы
– 2%. В последние годы Индия также стала уделять больше внимания помощи государствам Африки. В то же время Индия сама по себе является крупнейшей страной-реципиентом помощи, в т. ч. по линии частного сектора. [38]

Бразилия активно развивает сотрудничество по линии «Юг–Юг». По оценкам ОЭСР, объем ОПР Бразилии в 2013 г. составил 316 млн. долл. Из них 66% (208 млн.)

были направлены через многосторонние каналы. Бразилия активно участвует в трехстороннем сотрудничестве с рядом международных организаций (ПРООН, Продовольственной и сельскохозяйственной организаций ООН, Всемирной продовольственной программой, Международной организацией труда, УНП ООН, Межамериканским банком развития и др.), членами КСР ОЭСР (ФРГ, Японией, Испанией, США) и рядом развивающихся государств, особенно со странами Южной Америки, португалоязычными африканскими странами, Гаити и Восточным Тимором. С Бразилии берут пример и другие латиноамериканские доноры: трехстороннее сотрудничество играет важную роль в политике содействия развитию Мексики и Чили.

Общий объем средств, выделенных Южноафриканской республикой на помощь развитию, в 2015 г. составил 100 млн. долл. (по сравнению с 148 млн. в 2014 г.). Бóльшая часть средств (80,4 млн.), выделенных в 2015 г., была направлена по многосторонним каналам – через Африканский банк развития и организации системы ООН. ЮАР активно участвует в трехстороннем сотрудничестве с членами КСР ОЭСР (Канадой, Германией, Норвегией, Испанией, Швецией и США) с целью поддержки африканских государств, особенно в постконфликтном восстановлении и укреплении общественной безопасности.

Из стран, не входящих в БРИКС, заметным «новым» донором стала Турция. В 2016 г. объем турецкой ОПР достиг 6,2 млрд. долл. (или 0,79% ВНД), что составило существенный рост по сравнению с 2015 г. (3,9 млрд., что, в свою очередь, на 26% превысило объем 2014 г.). Действительно, с 2013–2014 гг. обозначилась тенденция к увеличению объемов турецкой ОПР, связанной с приемом сирийских беженцев. Основным реципиентом турецкой двусторонней ОПР на протяжении последних лет продолжает быть Сирия. В 2013 г. она получила 52% турецкой помощи, в 2014 г. — 65%, в 2015 г. — 70%. В 2015 г. турецкую помощь также получали Сомали, Киргизия, Албания, Афганистан и др. Основными направлениями ОПР были: гуманитарная помощь, поддержка беженцев, укрепление институтов государственного управления и гражданского общества, здравоохранение и образование. Львиная доля турецкой ОПР предоставляется на двусторонней основе. Помощь по многосторонним каналам составила лишь 2% от объема турецкой ОПР в 2015 г.

Заметна также роль арабских доноров – стран Персидского залива. Только на ОАЭ, вошедших в КСР в 2014 г., в 2016 г. пришлось 4,1 млрд. долл. (1,1% ВНД), что ниже, чем в 2015 г. Тем не менее, по доли ОПР в своем ВНД ОАЭ значительно превышают показатель в 0,7%, закрепленный на уровне ООН в качестве добровольного обязательства развитых государств. Основными получателями ОПР ОАЭ являются арабские и в целом мусульманские страны: Египет, Йемен, Иордания, Ирак, Марокко, Судан, Пакистан. Львиную долю ОПР ОАЭ предоставляют на двусторонней основе – в 2015 г. помощь по многосторонним каналам (в основном через структуры ООН) равнялась лишь 1% от общего объема ОПР.

Оценивая роль «новых доноров» через призму таких рисков гуманитарной безопасности, как распространение предельно незащищенных и обесцененных форм человеческого существования, рост их влияния можно считать позитивной тенденцией.

«Новые доноры» могут предлагать альтернативные подходы к решению гуманитарных проблем, в частности, продвигать культурное сотрудничество в качестве своеобразного инструмента реабилитации, восстановления «нормальных» условий жизни и ее смыслового и ценностного контекста.
В то же время политику «новых доноров» также необходимо оценивать с учетом проблемы «масштаба»: адресатами гуманитарной помощи должны быть люди, а не правительства и иные крупные социальные субъекты. Многие «новые доноры» предпочитают направлять свою помощь по межправительственным каналам. Гуманитарная деятельность «новых» доноров за пределами их собственных границ, также как и в случае с традиционными «провайдерами» помощи, определяется их внешнеполитическими интересами, что неизбежно сказывается на ее эффективности. Так, например, многие «новые доноры» охотнее помогают странам со средним уровнем дохода, а не наименее развитым странам, где и укоренилась на постоянной основе «девальвированная» жизнь.

В целом можно констатировать, что гуманитарная составляющая внешней политики современных государств далеко не в полной мере нацелена на решение тех гуманитарных проблем, которые ставят под угрозу гуманитарную безопасность в ее универсальном и неделимом понимании и в этом смысле представляют собой серьезный вызов для международной системы.

***

Наличие в мире такого явления, как «девальвированная жизнь» на грани выживания, которую вынуждены вести миллионы людей, является проблемой глобального управления. «Девальвированная жизнь» – это и результат насилия, и механизм его распространения, своего рода «вирус» обесценивания других человеческих жизней. Фиксируя наличие таких форм человеческого существования, можно определять зоны, где разрушена гуманность. Чем их больше, тем шире чрезвычайное пространство и тем менее устойчив и справедлив миропорядок.

Вызовы гуманитарной безопасности могут порождать и усиливать друг друга и в целом не менее серьезны, чем традиционные угрозы. В этом контексте остро актуальна идея организации постоянного глобального диалога по гуманитарной проблематике, в котором бы принимали участие представители международных организаций, государств и структур гражданского общества. Целью такого диалога мог бы стать поиск новых подходов к тому, как препятствовать возникновению и расширению «чрезвычайных пространств», где жизни людей теряют ценность, и обеспечить гуманитарную безопасность. Он также должен включать в себя более разностороннее осмысление политических шагов, которые предпринимаются с целью восстановления нормальных условий жизни. Особое внимание должно быть уделено «микроуровню» гуманитарной помощи и помощи по развитию. Необходима дискуссия о том, каким должен быть «новый», реабилитированный субъект: эмансипированным в либеральном смысле слова или, скорее, включенным в более традиционную систему связей на уровне микросообществ (семьи, общины). Подобные связи, культурно- историческое наследие и традиции наполняют человеческую жизнь многогранным смыслом и защищают ее от обесценивания до статуса расходного «материала».

В целом повышение эффективности гуманитарной составляющей внешней политики современных государств напрямую зависит от непрерывного, всеобъемлющего, глобального диалога и координации действий всех заинтересованных сторон – от международных организаций глобального уровня до местных структур гражданского общества.



27 OECD Development Cooperation Report 2017: Data for Development. – Paris: OECD, 2017. P. 295.
28 Государственные расходы на обеспечение беженцев всем необходимым считаются официальной помощью развитию в течение первого года их пребывания в стране (они включают выплаты на проезд беженцев до принимающей страны и временное содержание: обеспечение продовольствием, кровом, а также предоставление образовательных услуг).
29 Самым щедрым донором с этой точки зрения являются ОАЭ, потратившие в 2016 г. на ОПР 1,12% своего ВНД.
30 Global Humanitarian Overview 2017. Op. cit.
31 Duffield M. Development, Security and Unending War: Governing the World of Peoples. – Cambridge: Polity Press. 2007.
32 Fluri J. Capitalizing on bare Life: sovereignty, exception, and gender politics // Antipode. V. 44. № 1. 2012. P. 31–50.
33 20 «новых доноров» (Азербайджан, Болгария, Хорватия, Кипр, Эстония, Израиль, Казахстан, Кувейт, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Мальта, Румыния, Россия, Саудовская Аравия, Тайвань, Таиланд, Восточный Тимор, ОАЭ) передают ОЭСР статистику, касающуюся их ОПР.
34 В 2015 г. валовый объем ОПР со стороны членов КСР достиг 131,4 млрд. долл. (84,2% от общего объема ОПР всех доноров, участвующих и не участвующих в работе КСР.
35 OECD Development Cooperation Report 2017. Op. cit.
36 Тем не менее, по оценкам ОЭСР, общий объем средств, направленных развивающимся государствам этими 10 донорами, достиг 6,9 млрд. долл. в 2015 г.
37 Трехстороннее сотрудничество объединяет двусторонних доноров развития, партнеров сотрудничества в целях развития по линии «Юг–Юг» и международные организации. Целью трехстороннего сотрудничества является обмен знаниями, осуществление проектов по сокращению бедности, стимулирования развития в развивающихся странах.
38 В 2013–2015 гг. основными донорами частных пожертвований для Индии были Bill & Melinda Gates Foundation, Tata Trusts и IKEA Foundation. Большая часть средств шла на поддержку здравоохранения и охрану репродуктивного здоровья (53% от общего объема). Крупнейшим регионом-получателем частных пожертвований остается Африка южнее Сахары.

3.151558432310
Поделиться:
ЦМТ в соц.сетях:
© 2001 - 2019 • Центр международной торговли • 123610, Москва, Краснопресненская наб., д.12 • +7(495) 258-12-12servinfo@wtcmoscow.ru Яндекс.Метрика